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一、中央政府与地方政府
（一）内阁制的演进
明代的中央官制，可以简称为“内阁制”。这种制度，形式上虽是上承宋元而加以损益，但其精神却是划时代的。它的特点，是在维持君主的绝对专制，把旧日的相权，完全剥夺。它使君主的权威，发展到极点，也使臣下的地位，益趋低落。清廷承袭了这种政治精神，作更进一步的发挥。前后五百数十年间，士大夫受着这种政治作风的熏陶，外加八股文的桎梏，弄得人格沦丧，智慧闭塞。他们除了以效忠一姓，猎取功名富贵为职志外，对国家社会，已谈不到理想与抱负。像宋代王安石那样的人物，在明清的历史上便未曾出现过。这可看出一种政治制度，对于整个国家民族关系的密切。
明初的中央政府，大体承袭元制，以中书省总理政务，以左右丞相主之，下统六部（吏、户、礼、兵、刑、工）。洪武十三年（1380）正月，诛丞相胡惟庸，遂罢中书省，废丞相之职，由皇帝亲统六部。同年九月，置“四辅官”，以为皇帝的辅弼。四辅官是春官、夏官、秋官及冬官，其中春夏官每官有数人，秋冬官则以春夏官兼任。四辅官秩正三品，多以当时宿儒充任，其职掌在与君主讲论治道，衡鉴人才；对刑案疑谳，有封驳之权；但不过问实际政事。这类老儒，多淳朴无他长，甚至连以上所说的几件工作，也无法胜任，因此到十五年（1382）七月，罢四辅官。十一月，仿宋制设殿阁大学士，内阁制的政体于此开始。［参看吴缉华《明代四辅官考》（载《大陆杂志史学丛书》第一辑第六册）］
明朝所设的大学士，计有华盖殿、武英殿、大华殿、文渊阁、东阁等大学士，他们多出身于翰林院官，也有以朝中大臣或硕德宿儒充任的。但地位不高，秩不过正五品，其职掌也只是随侍皇帝左右，以备顾问而已。成祖时，开始选儒臣入直文渊阁，参与机务，至此才正式有内阁之名。当时初入内阁者，其官衔仅是“入阁办事”或“入阁预机务”，须经升迁，才能任大学士。仁宗以后，大学士专任票拟，事权益重，其地位也渐崇，班次在六部之上。大学士虽有多人，而以其中一人为首揆，权位同于首辅。但终明之世，其秩止于正五品，因此大学士权位虽重，究不如旧日丞相的名正言顺。从英宗时起，宦官权盛，司礼监渐夺内阁之权，成为太上内阁。大学士既须听命于宦官，与真正的宰辅地位，相去更远。因此明代内阁的地位，始终表现着一种畸形的状态。
清代官制，虽多沿袭明朝之旧，但满汉畛域之见甚深，不肯独假汉人以重权，因此中枢的官吏，大都满汉并设。清初，置内阁大学士（包括文华、武英诸殿及文渊、东阁诸阁大学士）四人，满汉各二，秩正一品；以赞理机务，表率百僚，其首揆例由满官充任。世宗时，增置协办大学士二人，满汉各一，秩从一品。大学士下有学士，满六人，汉四人，秩从二品，典掌章奏诏旨。大学士的品秩，虽较明代提高，但权力犹有不逮。明代，大臣的任命由廷议推举，其次由吏部选拔；清代罢廷推之制，用人大权，全操于皇帝，内外大员，皆由特旨简授。此外又设议政大臣数员，均为满人，凡军国重务，皆交其议奏，因此内阁权力，实甚有限。世宗雍正十年（1732），因用兵西北，设军机房（后改名为军机处），选议政王大臣为军机大臣，掌理机密重务。事平后仍不撤销，渐至取代内阁之权，凡大学士不入军机者，几与冗员散吏相同。议政王大臣之制，也于乾隆时废除。但军机处与内阁一样，并无直接向各部及各省发布命令之权，因此严格说来，仍不能算作国家的最高行政机关。
六部设官均如明旧，但尚书及左右侍郎，均满汉并置，而以满尚书为一部之首。清代六部的权任，也较明代大为削减。明代吏、户、兵三部权重，掌理全国的兵财及吏政，对各省的文武长官，并有考核之权。到清代，六部在名义上虽仍然掌管全国行政，但实际只是中央行政机关，对各省不能直接发布命令。尚书虽是一部之首，但侍郎亦有单独上奏之权，因此实际上尚书并不是一部惟一的长官。六部以外的机关，最重要的为理藩院，职司管理藩属，也设尚书及左右侍郎；尚书限用满人，侍郎则由满人或蒙古人充任。吏、户、礼、兵四部及理藩院，又各设管理部务（或院务）大臣一人，以为监督。鸦片战争前，清廷与西洋各国的各项交涉，均由理藩院办理，至咸丰十年（1860），特设总理各国通商事务衙门，主持外交事务，《辛丑和约》成，改为外务部。光绪三十二年（1906），改定官制，设外务、度支、礼、陆军、法、邮传、理藩、民政、农工商、学、吏十一部。每部设尚书一人，侍郎二人，名义上虽不分满汉，实际上满人尚书较汉人为多。宣统元年（1909），又增设海军部。
明代言官的数目，较前大增，这可说明明室对臣下钳制的加甚。太祖时，改御史台为都察院，以左右都御史及左右副都御史掌之。其下有左右佥都御史及监察御史，专司纠弹百官，为天子耳目。监察御史多至一百十人，经常奉命出巡，地方官吏，无论职位大小，均听其举劾。此外又设六科，名同六部，每科设都给事中一人，左右给事中各一人，给事中四至八人。他们的职掌是侍从规谏，稽察六部百司，凡制敕及章奏有不便者，给事中得加以封还及驳正。至清，仍以都察院掌纠察。高宗时，并六科给事中于都察院，给事中遂无封驳诏旨之权，职务与御史相同。
明代六部及都察院以外的中央机关，大体可分四类：一类称院，如翰林院，太医院等。一类称寺，如大理、太常、光禄、鸿胪、太仆等寺。一类称监，如国子、钦天、上林苑诸监。一类称司，如通政使司、行人司、尚宝司等。这些机关，多承自前代，职掌与前代相同，清代也大部沿袭不废。附带一提的，是明自成祖迁都北京，以南京为陪都，仍于其地设六部诸寺，但其长官均为闲散之职，并不过问实际政治，其目的是在培养臣僚的清望，此后成为定制，直到明亡。
（二）行省制的变迁
明太祖建国后，地方行政区域，最初仍因袭元代的“行中书省”制，除以应天（今南京）等府直隶中书省外，凡置十二行省。至洪武九年（1376），始改行省为“承宣布政使司”（简称布政使司），计有浙江、江西、福建、湖广、山东、山西、北平、河南、陕西、广东、广西、四川十二布政使司，各辖若干府州。十三年（1380），罢中书省，以其所领府州，改隶六部，称直隶府州。十五年（1382），增置云南布政使司。此外又分封子弟于冲要之地，凡二十余国，因诸王权大，终于造成“靖难之变”。成祖时，迁都于北京（即顺天府），罢北平布政使司，以其所领府州，直隶六部。而南京六部所辖的州府，仍然保存，因此有南北两“直隶”。永乐五年（1407），置交趾布政使司。十一年（1413），又置贵州布政使司。宣宗时，撤销交趾布政使司。此后终明之世，全国有两直隶，十三布政使司。明自改设布政使司，行省之名，不再见于官书，但民间仍以行省称之。全国的府州县，皆属于两京及十三布政使司。州分两种：一为直隶州，直属于两京或布政使司，与府的地位平等，但为数甚少。一种为散州，直属于府。这两种州，都统领若干县。府除辖散州外，也有其自己所辖的县。神宗末年，全国共有府一百六十二，直隶州三十四，散州二百一十五，县一千一百六十九。当时的版图，南北东西，均约一万里。［参看杨予六《中国历代行政区划》，页二八六至二九一］
彩绘九边图（辽东镇），明嘉靖年间绘制。
布政使司（又称藩司）的长官，有左右布政使各一人（正二品），掌民政及财政。此外又设都指挥使司（简称都司），长官为都指挥使（正二品），掌军政；提刑按察使司（又称臬司），长官为按察使（正三品），掌刑名按劾。明室鉴于元代行省首长，权位过隆，因此不设最高长官，而以三司并立，相互牵制。三司分别听命于吏、户、兵、刑等部，遇有大事，由三司会议处理，或由中央裁决。府分上、中、下三等，以产粮多寡而定。府的长官，除顺天应天两京府称尹（正三品）外，其余均称知府（正四品）。州的长官为知州（从五品）。县分三等，也以产粮多寡为准，其长官为知县（正七品）。
明初为防御蒙古南侵，曾于北边设立九个兵镇，即辽东、蓟州、宣府、大同、太原、陕西、延绥、宁夏、甘肃九镇，又称“九边”。九边各屯重兵，分统于总兵。其后边警日急，明室时派中朝大臣巡抚各边，兼理军务。自宣宗至宪宗，先后设九巡抚，分掌九边军事。孝宗、世宗之世，又于北边置三总督，分统九边，即陕西三边总督（统陕西、甘肃、延绥、宁夏四镇，驻固原，今宁夏固原市），蓟辽总督（统蓟州、辽东二镇，驻密云，今北京密云县），宣大总督（统宣化、大同、太原三镇，驻怀来，今河北怀来县）。明代巡抚，原为奉使性质，中叶以后，渐趋地方官化，乃至每省均置巡抚，俨然三司的长官。至于总督，其职责主要在于军事，并不过问地方行政。
清初的地方制度，大体仍沿明代之旧。顺治时，改南直隶为江南布政使司，于是有一直隶，十四布政使司。康熙初，改称行省，并调整其区域，自陕西析置甘肃，分湖广为湖北、湖南，分江南为江苏、安徽。于是全国有十八行省，即直隶、山东、山西、河南、陕西、四川、江西、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州、甘肃、湖北、湖南、江苏、安徽，其名称与界限，到乾隆时才完全确定。光绪八年（1882），增建新疆省。十一年（1885），增建台湾省，甲午战后，割与日本。三十三年（1907），以满洲之地分建奉天、吉林、黑龙江三省，号东三省。至此全国共有二十二行省。
清代行政区划，采省、府、县三级制。此外并设州和厅，有直隶州、厅及散州、厅之别；前者地位同于府，后者同于县。清末二十二行省，凡统府二百一十六，直隶州八十，直隶厅六十三，县一千零三十一，散州一百五十，散厅十。长官则省有巡抚（正二品），府有知府（惟顺天、奉天两府称尹），州有知州，县有知县，品秩大率与明制相同。清代巡抚既为一省首长，主一省之政，布政使遂专主财政。乾隆时，巡抚之外，又置八总督，分辖各省。有辖一省的，如直隶及四川总督。有辖两省的，如闽浙、两湖（即湖广）、陕甘、两广及云贵总督。有辖三省的，如两江总督，辖江苏、安徽、江西三省。辖一省的总督，例兼巡抚；辖两三省的，或兼或不兼。总督虽为巡抚的长官，但职权并无明显的划分，乾嘉以后，督抚争权失和的事，时常发生。清末，又于东三省设总督。
（三）外族地区的治理
明代，蒙古猖獗，明室虽曾屡次挞伐，但始终不能郡县其地。到清，蒙古地区全被征服，清室因其部落故俗，分其地为若干盟旗，以理其政，并赋以高度的自治权。盟旗的划分，兼有行政和军事两种性质，盟的地位略等于省，旗略等于县，但也有旗之上不设盟而直隶于理藩院的。每旗辖若干苏木，清制以一百五十个壮丁为一苏木，如以每户一丁计之，则一苏木平均辖一百五十户左右。若户口不及法定数目，则组成半苏木。兹将内外蒙古及西蒙古所设的盟旗，列明于下：
内蒙古指戈壁沙漠以南的地区，共分六盟：一、哲里木盟，辖十旗，二百三十四苏木，散布于今内蒙古境内。二、卓索图盟，辖五旗，三百二十二苏木，散布于今辽宁西部、河北东北部一带。三、昭乌达盟，辖十一旗，二百九十八苏木，散布于今内蒙古赤峰地区。四、锡林郭勒盟，辖十旗，一百一十三苏木，散布于今内蒙古中部。五、乌兰察布盟，辖六旗，五十六苏木，散布于今内蒙古中部。六、伊克昭盟，辖七旗，二百七十四苏木，散布于今内蒙古西南部。此外尚有若干不属于盟的旗和零星部落。
外蒙古指戈壁沙漠以北的地区，旧有喀尔喀（蒙古国大部地）、科布多（蒙古国西端地）、唐努乌梁海（蒙古国西北隅地）三部。喀尔喀部共有四盟：一、克鲁伦巴特和屯盟，即车臣汗部，辖二十三旗，四十九苏木。二、汗山盟，即土谢图汗部，辖二十一旗，五十七又半苏木。三、齐齐尔里克盟，即三音诺颜部，辖二十三旗，三十九又半苏木。四、毕都哩雅诺尔盟，即扎萨克图汗部，辖十九旗，二十四又半苏木。科布多部两盟：一、三音济雅图左翼盟，辖十二旗，二十二苏木。二、三音济雅图右翼盟，辖七旗，二十四苏木。唐努乌梁海部共辖五旗，五苏木。
西蒙古包括套西蒙古、青海蒙古及新疆蒙古。套西蒙古分布于今宁夏河套以西地区，有独立旗二：一、阿拉善和硕特旗，辖八苏木，今宁夏中部地。二、额济纳旧土尔扈特旗，辖一苏木，今宁夏北部地。青海蒙古分布于今青海省北部，共两盟：一、青海左翼盟，辖十三旗，四十九苏木。二、青海右翼盟，辖十六旗，五十一苏木。新疆蒙古分布于天山南北路，共三盟：一、乌纳恩素珠克图盟，即土尔扈特部，辖十旗，七十九苏木，分布于伊犁河以东及珠勒都斯河一带地。二、巴图塞特奇勒图盟，辖三旗，十一苏木，分布于珠勒都斯河流域。三、青塞特奇勒图盟，辖三旗，四苏木，分布于布尔根河流域。此外尚有阿尔泰乌梁海部七旗，游牧于阿尔泰山一带。
清代蒙古的政治组织，除少数地区外，均施行封建制。封爵共分六等，即亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公。此外有“汗”，在王、贝勒之上，但不轻易封赠。旗的领袖称扎萨克，均由王公贵族兼任，大都世袭罔替，但也间有中央简放的。盟有盟长、副盟长各一人，盟长为终身职，但非世袭，由本盟的扎萨克或闲散王公充任。每盟所属各旗，三年会盟一次，由盟长主持。各盟内政，清廷例不过问，仅遣大员，驻居各地，加以监督，其名目有都统、办事大臣、参赞大臣、将军等。青海蒙古，不设盟长，仅各旗置扎萨克，会盟则由西宁办事大臣主持。天山南北路，自光绪时设省后，以巡抚主持省政，建制同于内地，但少数地区，仍置将军及参赞、办事等大臣。［参看杨予六《中国历代行政区划》，页三一八至三二五］
回族分布于天山南路，明室在西域的势力，仅及哈密，回疆的大部地区，为明室的势力所不能达。对西藏也未能作直接的控制，仅因元旧制，利用宗教加以统御，并于其地设都指挥使司、宣慰使司等，以西番首领充任长官。至清，回藏诸部先后内附，清室以理藩院治其事，比于藩属。至于统制手段，仍是因其俗而治之。回疆方面，清于哈密、吐鲁番设扎萨克以治其地，世袭罔替。其他各城，则设阿奇木伯克，不世袭，由办事等大臣加以考课。西藏方面，仍是政教台一，以达赖喇嘛治前藏，班禅喇嘛治后藏。清廷则设驻藏办事大臣于前藏，帮办大臣于后藏，以监督之。［参看曾问吾《中国经营西域史》，页二六九至二七三］
对于西南边区（包括湖北、湖南、云南、贵州、广西、四川六省）的外族，明代仍仿元制，设宣慰使司、宣抚使司、安抚使司、招讨使司及长官司等，以土酋充任长官，并准世袭。明代此类土司，总数多至二百数十。设置既繁，其中颇有不法之徒，加以内地莠民的煽诱，因而时生叛变，中叶以后，猖獗益甚。清入关后，明朝土司来降者，皆授以原职，仍准世袭。至康雍两朝，改土归流者甚多；光宣之世，更有不少停袭的。土司小者有地不过数里，大者有地至数千里，均自成一区域。土司在其领土内，具有莫大的权威。清代土司官吏有文武之分，重要武职有指挥使、指挥同知、宣慰使等；重要文职则有土知府、土同知、土通判等；称号虽有高低，但大都不相隶属。清制土官无论大小，遇流官时即低一级，以防其跋扈。至于清代“改土归流”的政策，多行于接近内地的区域，边远之区的土司，则大多保存，因此终清之世，西南边省仍有不少的土司。
二、兵制
（一）卫所制
明代的兵制为卫所制，所是一种统兵的机构，遍设于各省，卫则是由所组合而成。卫所的士兵，皆有军籍，与百姓分离，这一点有些像唐代的府兵制。但府兵是由政府征调府兵区中富有人家的壮丁，组织而成，并有规定的退役年龄。卫所兵最初的来源，则异常庞杂，有的是太祖起兵时从征的部伍，有的是群雄士卒的归附者，此外还有因罪谪而隶兵籍的。士兵及卫以下的低级军官，均为终身职，且父死子继，世袭罔替，这又是两种兵制大不相同的地方。
卫所初设于太祖时，太祖起兵后，诸将攻城略地，随处以其部下兵士组成卫所，担任各地屯垦戍守的事。统一后，又分百姓为民籍军籍两类；以布政使分领府州县，管理民政；别置都指挥使司，统卫所诸军。卫所的组织是一百十二人为百户所，一千一百二十人为千户所，五个千户所亦即五千六百人为一卫。都指挥使司则统领若干卫所，隶属于京师的前、后、左、右、中五军都督府。成祖迁都后，两京各设都督府，而以兵部掌调发之权。卫所的兵，无事则屯田练武，保固防地；有事则朝廷命将出师，随宜调发；战争结束后，统帅卸任回朝，士兵各归卫所。
都指挥使司，设于各省或其他冲要地区。明代除十三省均置都司外，并设有辽东都司（治所在今辽宁辽阳市）、万全都司（治所在今河北宣化县）及大宁都司（治所在今内蒙古宁城县西）。此外又有行都指挥使司（简称行都司）及留守司。凡地区过大，卫所分散之省，即于都司外设行都司，分统卫所，以增进军政的效率，如陕西（包括今陕甘二省）、四川等省，均设有行都司。留守司则置于皇陵的所在地，明廷因保护陵寝，故于其地多设卫所，而以留守司统辖之。洪武二年（1369），太祖以其故乡凤阳（今安徽凤阳县）为中都，并置中都留守司。其后世宗以藩王入统，父祖陵墓均在安陆（今湖北安陆市），乃于嘉靖十八年（1539），在其地设兴都留守司。至于南北两直隶地区的卫所，则不设都司，而直隶于两京都督府。世宗时，全国共有都指挥使司十六，行都指挥使司五，留守司二；所属卫四百九十三，所二千五百九十三，守御千户所（直隶于都司的千户所）三百一十五。［参看胡耐安《明清两代土司》（载《大陆杂志史学丛书》第一辑第七册）；程光裕、徐圣谟《中国历史地图集》二，页九一至九二］
都司卫所之在内地者，纯为军事机构，但边区的卫所，则多兼理民事。凡兼掌民政的卫所，多辖有实土，成为地方的行政区域；不辖实土者，则仅管军事。如辽东都司，其卫所均领有实土；万全、陕西两都司的卫所，也大都为实土。这种措施，目的在求军政统一，便于作战。
京师驻军，司宿卫宫禁的，统称上直卫亲军。太祖时，置锦衣、旗手、金吾、羽林等上十二卫，成祖时，增十卫；宣宗时，又增四卫；共二十六卫。保卫京师的军队，统称京卫。太祖时，置留守等四十卫；成祖时增至七十二卫。上直卫及京卫的士兵，皆自各卫所征调而来。成祖时，设立五军、三千、神机三大营，统称京营，其中三千营由边外降丁组成，五军神机两营则由京卫军组成。成祖北征沙漠，均以京营取胜。景帝及宪宗时，京营制度曾两次改易，到世宗时，又复旧制。
太祖鉴于前代宦官掌握军权的流弊，因而特禁宦官典兵。至成祖，宠信宦官，使之监军，甚至奉使专征，因而宦官的势力大张。成祖以后，兵事日渐废弛。京师的兵，多为权贵所隐占役使；各省的兵，也缺少训练。宪宗时，开始以宦官汪直典掌京营。其后宦官之势益盛，营将大多为宦官私人，平时不理兵务，惟以虚报员额，侵吞饷糈为事，因此军队更加腐败。世宗时，遇有警急，乃不得不召募民兵，以任战事。倭寇之乱，即赖戚继光于浙江募勇，训练成军，而后始得讨平。自此以后，有事惟赖民兵以及四川、广西、湖广三省的士兵，卫所兵则徒有虚籍，已毫无战斗能力。
（二）旗兵与汉兵
清代的兵，大体可分旗兵与汉兵两大类。旗兵是清人入关前的原始兵制，清太祖时创立的，士兵大都为满人。太宗时，大量吸收蒙古人及汉人，纳入旗兵组织。太祖、太宗及世宗时代的武功，大都是旗兵所建。汉兵又可分绿营、乡勇和新军，其建立的时代，先后不同。绿营是清入关后最早的汉人军队，也是旗兵腐败后清室的战争主力。到高宗末期，绿营也告衰敝，于是乡勇继之而起。太平天国之役后，清室开始以西法练兵；甲午战后，更积极训练扩充；但新军对外战争，并无绩效，反成为野心军阀攘夺政权的资本。这可说明，仅凭军队的改进，并无法解决整个国家的问题。兹将以上各种兵制的内容及其兴衰的经过，作一简略的叙述。
八旗最初是一种军政合一的制度。清太祖时，分全国为正红、正黄、正蓝、正白及镶红、镶黄、镶蓝、镶白八旗，全国人民皆分隶旗下，以八和硕贝勒（和硕，满语部落之义；贝勒，部长之义）为旗主，旗下人谓之属人。属人之于旗主，分属君臣，有纳税、服役及当兵的义务。八旗旗主，并公推其中一人为首长，如八家意有不合，可以更换。至太宗，为推行皇帝集权，渐渐抑制旗主的权力，并逐次更换各旗旗主；使各旗属人，除皇帝外，不再认他人为其主人。入关以后，清室采行汉制，八旗制渐失原来的面目；到世宗，仅成为一种军事制度。［参看孟森《八旗制度考实》（载孟著《清代史... -->>
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